Tras la nueva convocatoria de elecciones generales, el Autor, como persona vinculada al mundo de la Justicia, se pregunta sobre las soluciones que pretenden dar los partidos políticos que aspiran a gobernar para reformar las estructuras de una organización tan fundamental para una sociedad democrática. Ante la falta de propuestas imaginativas en los programas electorales, nos propone algunas ideas que surgen de la experiencia de sus más de treinta años en las profesiones jurídicas.
I. INTRODUCCIÓN
Una vez más y tras una legislatura fallida, nuevamente se nos convoca a los ciudadanos a elecciones generales, quizás las de mayor transcendencia en los últimos años tras haberse superado los siete lustros de constitucionalismo, el mayor tramo de estabilidad política continuo en la historia de nuestro país y tras abrirse un nuevo ciclo donde las mayorías parlamentarias parecen haber pasado a la historia. Los que de una u otra manera estamos vinculados al mundo de la Justicia, una vez más nos volvemos a preguntar sobre las soluciones que los diferentes partidos políticos pretenden dar a las maltrechas estructuras de esta organización tan fundamental para el desarrollo de una sociedad democrática. Sin embargo, no encontramos propuestas imaginativas a este problema en los programas electorales.
Son muchos los que piensan que, a pesar de todos los avances llevados a cabo en los últimos años, el Estado democrático de derecho no ha llegado en su plenitud a la Justicia, al menos a su organización, y son esos mismos quienes opinan que, para que esto se produzca, deberían reformarse las estructuras legales, orgánicas y organizativas. Para ello, hubiera sido deseable que los programas electorales de los diferentes partidos hubieran profundizado más en este problema, aunque, si nos atenemos al tópico admitido mayoritariamente, los programas están para no ser leídos y mucho menos cumplidos. Lo cierto es que son escasas las propuestas de los distintos partidos sobre esta materia y, de las pocas, unas adolecían de superficialidad y otras resultan prácticamente inalcanzables por el excesivo calado que tienen, hasta el punto de requerir de una reforma constitucional que necesita de una mayoría parlamentaria difícilmente imaginable en estos momentos, tras la enorme fragmentación de las cámaras legislativas en la recientemente fallida legislatura.
Pareciera como si los partidos políticos no fueran organizaciones insertadas en nuestra sociedad, como si no conocieran las cifras que anualmente nos martillean sobre el estado de la Justicia, tales como que el 53% de los españoles piensa que la Justicia funciona mal, el 80% que la organización y el funcionamiento de la misma no responde a las exigencias de una sociedad moderna y avanzada, según la última encuesta elaborada por el Consejo General de la Abogacía, publicada el pasado año. Y que, a pesar de esa desconfianza, el 71% de los ciudadanos considera que la Justicia constituye la garantía última de defensa de la democracia y las libertades, según la misma encuesta.
En este sentido, la ignorancia de los partidos políticos sobre este particular queda reflejada cuando el monotema al que acuden de manera recurrente es el de la falta de medios y, quizás imbuidos por algunas corporaciones, pregonan el desequilibrio de la ratio número de ciudadanos/número de jueces, cuando esa proporción en nuestro país tampoco es tan diferente respecto de la media de los países de nuestro entorno cultural y económico.
Ignoran también nuestros políticos otros datos estadísticos proporcionados por los diferentes informes elaborados por el Banco de España, según los cuales, por citar un ejemplo, cada punto que aumenta la congestión en los Juzgados provoca la caída de un 4% la creación de nuevos negocios de emprendedores. Sensu contrario, un trabajo más eficiente en los órganos jurisdiccionales provocaría inmediatamente la entrada de emprendedores en el mercado. De igual modo, y siguiendo el mismo informe, la percepción de inseguridad que provoca en un arrendador la inejecución de una sentencia, redunda inmediatamente en la disminución de la oferta de viviendas en el mercado del alquiler.
Precisamente por todo ello, esos mismos ciudadanos consideran con un abrumador 94% que es urgente llevar a cabo una reforma a fondo e inmediata y un 90% que para llevarla a cabo sería deseable un gran pacto de Estado, con el fin de que con esta nueva configuración fuéramos capaces de dotarle de la certidumbre de que adolece en estos momentos, inseguridad que puede estar provocada a veces por la excesiva tardanza en la tramitación y resolución. Por lo que no podemos demorar por más tiempo una reforma en profundidad de una organización que tiene incidencia tanto en las cuestiones sociales como en las económicas. A pesar de que de una gran mayoría de ciudadanos sigue viendo la Justicia como el valor refugio, resulta perentorio no demorar por más tiempo la implementación de medidas que pare definitivamente la pérdida de credibilidad que esta institución viene padeciendo en los últimos años, sin caer en los tópicos de siempre: la baja ratio entre jueces y habitantes, la falta de recursos, etc., pues, aunque estas circunstancias puedan concurrir y, junto con otras, deban ser tenidas en cuenta a la hora de adoptar soluciones, de ningún modo pueden servir de excusa o justificación para permanecer en el inmovilismo.
En esa idea de renovación, los principales partidos políticos han aparentado ser capaces de ponerse de acuerdo, aunque solo sea en generalidades, en suscribir un pacto de estado dentro del cual poder afrontar las grandes reformas que nuestra sociedad demanda.
En aras a un ideal programa de gobierno en materia de Justicia, me atrevo a proponer algunas sugerencias que surgen de la experiencia de más de treinta años en las profesiones jurídicas y de mis publicaciones relacionadas con este tema.
II. PACTO DE ESTADO SOBRE LA JUSTICIA
Aunque solo fuera por el porcentaje de población que reclama este pacto, como ya he dejado expuesto un abrumador 90% de los encuestados, la primera cuestión que deberían abordar las fuerzas políticas es la necesidad o no de promover un Pacto de Estado por la Justicia. Afortunadamente parece que en estos momentos sí existe disposición entre los cuatro principales partidos que la fallida legislatura pasada tuvieron una mayor representatividad en el Parlamento. La experiencia nos demostró que a estos efectos no nos sirve el modelo de 2001 por múltiples razones, entre otras porque en aquella ocasión no se consiguió el respaldo de todos los partidos políticos representados en el Parlamento, sino únicamente de los dos principales, porque no se contó con los agentes afectados, y porque, a pesar de que tuvo una asignación presupuestaria inicial, ésta fue ínfima (no superaba la inversión que se realizó en el quinquenio 1984 – 1989). Además del ínfimo presupuesto, el mismo no pasó de ser una mera declaración de intenciones, pues no se llegó a realizar ningún desembolso presupuestario de ninguna de las cantidades asignadas en el pacto al cuatrienio siguiente en el que debía haberse desarrollado.
Por ese motivo en el nuevo Pacto de Estado por la Justicia se debería tener en cuenta algunas cuestiones que considero importantes:
1. Participación. Para conseguir un auténtico acuerdo, se deberá contar con todos los agentes intervinientes en la prestación del servicio público, donde no solo las asociaciones y grupos de personal de la administración de justicia tuvieran la oportunidad de opinar, sino también los colegios profesionales del mundo jurídico, las asociaciones de usuarios de la Justicia, etc.; y, lógicamente, todos los partidos políticos presentes en el Parlamento.
2. Carta de derechos de los ciudadanos ante la Justicia. Otra de las cuestiones a considerar sobre este deseable pacto debería ser convertir en ley lo que, en su día, quedó en una mera proposición no de ley, donde se recojan todos aquellos derechos de los ciudadanos que fueron aceptados en su día por unanimidad en el Congreso de los Diputados.
Quienes participamos en los primeros borradores de aquel documento, seguimos considerando que fue una herramienta útil, de la que partieron algunas modificaciones prácticas importantes, sin perjuicio de que en su conjunto se quedó en un mero punto de inflexión para establecer instrumentos que pudieran facilitar el acceso de los ciudadanos a la Justicia y fijar mecanismos para materializar el derecho fundamental de acceso a la Justicia.
3. El Consejo General del Poder Judicial. En este debate previo al mencionado Pacto de Estado también deberá abordarse el tema del órgano de gobierno del Poder Judicial, según expresión recogida en el art. 122. 2 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978). En aras a una malentendida despolitización de la Justicia, algún partido ha llegado a plantear la supresión de este órgano constitucional y su sustitución por otro menos dimensionado, pero en una propuesta contradictoria en sí misma. Creo que no es esta la solución para los males que aquejan a la Justicia española. Es evidente que cuando nuestros legisladores constituyentes tuvieron que decantarse por un modelo de órgano de gobierno para este Poder del Estado, no lo hicieron por el mejor de todos los posibles. Quizás se dejaron llevar por las apariencias, tratando de importar un modelo de órgano de entre todos los existentes en nuestro entorno judicial y cultural, el italiano, que mejor reflejaba la idea de la independencia de la que se pretendía dejar constancia expresa y aparente desde el principio, dejando de lado otros modelos con contrastados y eficaces resultados.
Por otra parte, cualquier proyecto de supresión o modificación de este órgano requeriría una reforma constitucional, por lo que nos encontraríamos con un inconveniente adicional, difícilmente superable en estos momentos.
Pero si ha de abordarse el tema de una regulación nueva del órgano de gobierno del Poder Judicial deberíamos empezar por entender dos cosas fundamentales: Por una parte, que el Consejo General del Poder Judicial no es un órgano jurisdiccional (no ejerce Poder Judicial) y, por otra, que, a pesar de su denominación (gobierno), sus integrantes no van a poder evitar las discrepancias y no se va a conseguir la unidad de criterio que prima en un Consejo de Ministros al uso. Teniendo en cuenta estas dos premisas, deberemos asumir que el Consejo General del Poder Judicial deberá asemejarse más a un reflejo del Poder Legislativo que al del Ejecutivo. Si asumimos este criterio fundamental, la elección de los integrantes de este órgano de Gobierno del Poder Judicial tendrá menos importancia, siempre y cuando la actuación de todos ellos estuviera sometida al control del Parlamento, como ocurre con la actividad de los integrantes de los otros dos Poderes del Estado. Esta realidad que no es novedosa exige un control desconocido hasta ahora, de manera que siendo que el presidente no es quien designa a los vocales, sino al revés, los miembros de este órgano de gobierno deberán estar sometidos a algún tipo de control y qué mejor control que el que puede ejercer el órgano donde está residenciada la soberanía popular: el Parlamento.
4. Ratio jueces/ciudadanos. Suele ser también un argumento recurrente para justificar los atascos en los órganos judiciales. No cabe duda que este tema también deberá ser objeto de análisis para definir qué ratio se necesita, pues hay quienes tratan de justificarlos al amparo de un dato erróneo, una ratio de 1 juez por cada 11.000 habitantes se suele decir, cuando en realidad la ratio en nuestro país es de 1 juez por cada 8.579, según los datos resultantes de dividir el número de habitantes proporcionado por el Instituto Nacional de Estadística entre el número de integrantes de la carrera judicial, tomado de los datos del Consejo General del Poder Judicial, lo que nos coloca por encima de Italia y por debajo de Alemania, por citar dos ejemplos, pero dentro de la media europea. Estos datos objetivos nos sitúan en la realidad judicial de nuestro país, lejos de la virtual creada de forma interesada por algunas corporaciones.
Dicho lo anterior, es evidente que habrá que realizar estudios estadísticos en profundidad para fijar una ratio adecuada, fundamentando la misma en el número de asuntos de que pueda conocer y resolver un órgano jurisdiccional, tanto si se trata de un órgano unipersonal como de uno colegiado, de un órgano mixto o de otro con jurisdicción separada. Con todos esos datos deberá fijarse definitivamente el número de jueces necesarios para hacer frente a la conflictividad de nuestro país. A modo de ejemplo, en esos estudios estadísticos habrá que tenerse en cuenta que no es lo mismo una reclamación de cantidad con oposición que un desahucio por falta de pago sin oposición, o unas diligencias previas sin autor que un delito de ingeniería financiera, a pesar de que en la frialdad de la estadística final todos esos casos se vean reflejados en un número de asunto.
Solo de esta forma podremos terminar con situaciones en las que un juzgado de cualquier localidad de España se encuentre al día y otro de la misma localidad y del mismo orden jurisdiccional (por lo tanto con la misma carga de trabajo) esté totalmente colapsado.
5. Asignación presupuestaria obligatoria. Una vez fijados los objetivos del pacto, deberán evaluarse los costes que, con toda seguridad, deberán ser plurianuales (posiblemente, debido al montante definitivo). Para ello deberá establecerse una asignación presupuestaria extensible a todos los ejercicios que comprendan el período de desarrollo total del mismo, para lo cual habrá que elaborar una memoria económica realista y un desarrollo presupuestario que deberá ser aceptado y suscrito por todos los partidos políticos con representación parlamentaria.
Partiendo de la experiencia de 2001, a la que ya me he referido, deberá establecerse en el pacto una asignación presupuestaria concreta para cada uno de los años de desarrollo y, durante los mismos esa partida deberá incorporarse automáticamente a los Presupuestos Generales y regionales de los sucesivos años de desarrollo.
III. LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL NUEVA
Siguiendo en orden descendente, el segundo punto a tener en cuenta en estas deseables medidas para reformar la Justicia española será abordar la elaboración de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), o reordenar la actual para incorporar definitivamente las diferentes reformas experimentadas desde 1985 e introducir las novedades que ahora se proponen. Dada la complejidad y complicación que supone una reordenación, yo me inclino por la idea de redactar una nueva; cualquiera de las dos soluciones por la que se opte deberá contener como puntos a reformar los siguientes:
1. Nombramiento de los Vocales del Consejo general del Poder Judicial. Nada o poco tiene que ver la elección de los miembros del órgano de gobierno del Poder Judicial a través de cualquiera de los sistemas utilizados hasta ahora con la denominada politización de la Justicia, principalmente porque los integrantes de este órgano de gobierno no forman parte del Poder Judicial “estricto sensu”; es decir, los integrantes del Consejo General del Poder Judicial cuando se reúnen como tal gobiernan, pero no dictan sentencias o no resuelven conflictos, pues únicamente tienen como misión la de gobernar a quienes dictan esas resoluciones y a velar por su independencia.
Permítame el lector que, antes de entrar a analizar el sistema de elección de los integrantes del Consejo General del Poder Judicial deberíamos dejar meridianamente claro que politización y partidista no son sinónimos, de manera que decir que está politizado un órgano político no debería ser nada extraño, por lo que tampoco nos debería extrañar que el Consejo General del Poder Judicial lo esté. Cuestión diferente es tratar de definir al Consejo como un órgano partidista queriendo esconder esta concepción bajo la calificación de politizado. Es evidente, por la experiencia del funcionamiento de este órgano constitucional, que en su actuación ha primado la ideología, que a veces ha coincidido con el credo de uno u otro partido político, sin que esta actuación pueda identificarse propiamente con actos de partido u obediencia a instrucciones del mismo. De cualquier forma, ¿Eso quiere decir que este órgano de gobierno proyecte su naturaleza más ideologizada a quienes ejercen la Justicia? Sinceramente, creo que no, como trataré de demostrar posteriormente.
Será fundamental realizar una labor pedagógica dirigida a la sociedad, pues un mínimo análisis de la realidad desactivaría la tesis de que la elección de los miembros del Consejo General del Poder Judicial por el Parlamento es la causa fundamental de lo que se denomina la politización de la Justicia.
No podemos pasar por alto que esa falta de pedagogía es la que ha provocado que los ciudadanos tengan miedo a la Justicia, a la que siempre se ha visto como una institución alejada de la ciudadanía. Sin embargo, a pesar de estar denostada en estos momentos, la institución de la Justicia sigue considerándose el valor refugio frente a los otros Poderes del Estado y, sobre la independencia de quienes ejercen el Poder Judicial, el resultado de la encuesta VI 2015, elaborada por el Consejo General del Poder Judicial, parece también bastante concluyente, al afirmar los encuestados (jueces en ejercicio) de manera mayoritariamente abrumadora que no se han sentido importunados en su independencia. Solo el nueve por ciento respondió afirmativamente y, de ese porcentaje, en más de la mitad de los casos consideraron que se habían sentido agredidos en su independencia por los medios de comunicación social, no por fuerzas política, por sus “superiores” o por el propio Consejo. No obstante, estos datos deberán conjugarse con los obtenidos por la reciente encuesta de la Comisión Europea, según la cual nuestro país se situaría en la cola del tren por la confianza de los ciudadanos hacia quienes ejercen la jurisdicción.
Dicho lo anterior, en esta reforma creo que el Legislador debería decantarse por mantener el sistema de designación parlamentaria, si bien, como ya he dejado apuntado, los integrantes del Consejo General del Poder Judicial deberían estar sometidos al control del Parlamento, por ser éste el órgano donde se halla residenciada la soberanía popular, como ocurre en el caso del control que las Cámaras parlamentarias ejercen sobre el otro Poder del Estado, el Ejecutivo. Todo ello sin perjuicio de que, como después expondré, el Consejo siga siendo el órgano de designación de los altos cargos, pero con un ínfimo poder de discrecionalidad y siempre en base a los principios constitucionales de mérito y capacidad.
2. Redefinición del órgano de gobierno. Pero no solo debe plantearse la elección de los integrantes del Consejo General del Poder Judicial y su funcionamiento, sino que también deberán redefinirse sus competencias y volver a su configuración inicial, de forma que este órgano de gobierno asuma con verdadera fuerza su cometido de defender la independencia de juzgados y tribunales, encargarse de los nombramientos de los altos cargos y de las cuestiones disciplinarias de los integrantes de la carrera judicial, si bien ésta debería limitarse al enjuiciamiento de las infracciones graves y muy graves.
Pero sobre todo, debemos incidir en que si nos enfrentamos a un órgano de gobierno de un Poder del Estado, al igual que ocurre con el Consejo de Ministros, éste órgano de gobierno del Poder Judicial deberá estar sometido al control del Parlamento y sus integrantes deberán acudir a los llamamientos que les haga cualquiera de las dos cámaras legislativas para exponer alguna de sus actuaciones profesionales, o a informar sobre alguna de las actuaciones del órgano al que pertenecen y que tengan encomendada de forma directa. Parece lógico pensar que así ha de ser desde el momento en que el Presidente del Consejo General del Poder Judicial no puede remover a ninguno de sus integrantes, a pesar de que hubiera mantenido posicionamientos enfrentados.
3. Definición de la condición de juez. En contra de lo que ocurre con el resto de los empleados públicos, para el caso de los integrantes de la carrera judicial no existe ninguna definición específica sobre los mismos, provocando esta ausencia conceptual numerosos errores, pues lejos de ser considerados funcionarios que ejercen un Poder del Estado, es muy habitual que se considere a los mismos como integrantes de ese Poder y, por lo tanto, reclaman esa condición en todos las circunstancias de la vida. No es esto lo que ocurre en los países de nuestro entorno cultural y jurídico. Creo que será fundamental acometer una clara definición, de modo que, si se considera que se trata de unos funcionarios que ejercen un Poder del Estado y no el continente del mismo, deberá establecerse en esos términos, de manera que cuando ejerzan la jurisdicción deberán estar sujetos a la regulación específica de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), según se establece en el art. 122. 1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), gozando de total independencia en el ejercicio de su función, potenciando los mecanismos legales para garantizarla, mientras que en las cuestiones estatutarias deberían estar sujetos al estatuto general de los trabajadores públicos. Si, por el contrario, se considera que el continente del Poder Judicial son las personas y no las funciones, deberá establecerse así y someter toda la regulación estatutaria a la ley especial.
4. Supresión de los aforamientos. Otra de las cuestiones que habrá que abordar a la hora de elaborar ese nuevo texto legal es la supresión o reducción drástica de los aforamientos, pues no parece recomendable mantener el aforamiento de todos los integrantes de la carrera judicial.
En contra de lo que pudiera aparentar, la experiencia ha venido a demostrar que el aforamiento que aparenta un privilegio en realidad no lo es, pues priva al aforado de instancias y recursos judiciales en una hipotética causa seguida contra el aforado, lo que provoca en la práctica una limitación de derechos, trasladando a la sociedad una equivocada idea de privilegio.
5. Creación de una comisión de nombramiento de altos cargos. Si preocupante es la creencia de que la Justicia está politizada, no lo es menos que socialmente se haya admitido que los nombramientos de sus altos cargos se reduce a un mero intercambio de cromos entre las distintas facciones del Consejo o entre las asociaciones de jueces, según su poder de influir, preocupando al órgano de gobierno más la búsqueda del equilibrio entre todas ellas que la selección de los mejores. Por ese motivo, otra de las cuestiones a abordar con urgencia es la elección de un sistema que objetive todos los procesos de selección.
Antes de seguir en la exposición, permítaseme una licencia: El sistema de elección actual produce, desde mi punto de vista, efectos negativos en la propia carrera judicial por no ampararse en los criterios constitucionales de mérito y capacidad, aunque en la práctica, los altos cargos en la Justicia no llege a constituir un diez por ciento del total de los integrantes de la carrera judicial y todos esos cargos sean mayoritariamente de órganos gubernativos (que no dictan sentencia) o de órganos colegiados, donde el voto del elegido es uno más entre tres o cinco, según los casos; es decir, minoritario.
A pesar de lo expuesto anteriormente, resulta evidente que los principios constitucionales de mérito y capacidad deben primar a la hora de elegir a los altos cargos judiciales. Para ello existen varios modelos en otros países de nuestro entorno, suficientemente testados y con buen resultado, pero, al igual que en el caso del modelo de órgano de gobierno, nuestro Legislador de 1985 se olvidó de regular con minuciosidad el sistema, quizás confiado en la buena fe de quienes integrarían el Consejo General del Poder Judicial, dejando a su criterio personal esa designación, como si de cargos de confianza y discrecionales se tratase; el resultado es evidente que deja mucho que desear. Por ese motivo, considero que en la futura reforma se hace urgente establecer en la ley mecanismos de objetivación de los méritos alegados por los candidatos, en este sentido yo creo que es aceptable el modelo alemán, al que ya me he referido, donde es una comisión (Richterwahlausschuss), designada por el Parlamento la que se encarga de la evaluación inicial de los candidatos, para después elevar al órgano decisor el resultado de su valoración. Esta comisión puede estar integrada por expertos juristas, por parlamentarios o por unos y otros. En nuestro caso, una vez convocado el concurso, labor que estaría encomendada al Consejo General del Poder Judicial, el Parlamento se encargaría de designar a los integrantes de esta comisión. Una vez designada y presentadas las solicitudes, la comisión se encargaría de llevar a cabo una valoración de los méritos alegados por los candidatos en base a un catálogo de méritos objetivos que deberían estar previamente definidos en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), como expondré en el apartado siguiente y, en base a esos méritos, los candidatos obtendrían una puntuación, siendo los tres mejor valorados quienes integrarían una terna sobre la que el Consejo General del Poder Judicial en pleno debería decidir pudiendo introducir algunos méritos no apreciados por la comisión, pero, en ningún caso, el órgano de gobierno podría variar la puntuación final más allá de un veinte por ciento o menos respecto de la llevada a cabo por la comisión y debiendo siempre justificar debidamente esta valoración en otros méritos, informaciones o entrevistas.
6. Catálogo de méritos. Es evidente que en el nombramiento de los altos cargos de la carrera judicial deberían primar únicamente los criterios constitucionales de mérito y capacidad. No cabe ninguna duda que el actual sistema de nombramientos ha hecho mucho daño a la institución y, obviamente, es el punto donde se focalizan la mayoría de las críticas sobre la politización de la Justicia. Por ese motivo, en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) deberá establecerse un catálogo cerrado de méritos, en base al que los miembros de la comisión de calificación, a la que me he referido en el apartado anterior, puntuarán a los candidatos. Es obvio que en este catálogo deberá constituir el núcleo fundamental el trabajo profesional de los candidatos y sus méritos profesionales objetivos, pero sin olvidar los conocimientos técnicos y jurídicos necesarios para el cargo al que se opta. A estos méritos habrá que añadirse la opinión o encuestas realizadas por usuarios de la Justicia y colegios profesionales. Para ello, entre los méritos a valorar tendrían cabida elementos tales como el número de sentencias dictadas o deliberadas, la calidad de las mismas, el trato a los ciudadanos, los años de experiencia, el resultado de encuestas realizadas por el Consejo u otras corporaciones entre ciudadanos y profesionales, etc. Con estos datos el órgano de calificación debería presentar una propuesta con puntuaciones concretas para cada uno de los aspirantes, dejando reducida la discrecionalidad del órgano decisor (Consejo General del Poder Judicial) a la mínima expresión. En el apartado anterior señalaba una proporción no superior en ningún caso a un veinte por ciento de la valoración realizada por la comisión.
7. Nuevos órganos de gobierno descentralizadores. También habría que consolidar lo que ya han recogido todos los estatutos de autonomía que fueron reformados en las últimas legislaturas. Me refiero a los denominados consejos territoriales o consejos autonómicos, según las diferentes denominaciones.
Antes de entrar a exponer con más detalle esta idea debe quedar meridianamente claro que esta propuesta no supone la creación de diecisiete “consejillos generales del poder judicial”, pues el órgano de gobierno del Poder Judicial ha de ser único, pues así se recoge en la Constitución, porque el Poder Judicial como tal también lo es. Lo que se plantea en este apartado es la adaptación de los órganos de gobierno actuales a la realidad de los nuevos estatutos de autonomía de aquellas Comunidades Autónomas que reformaron sus estatutos hace ya dos legislaturas (Valencia, Andalucía, Cataluña, Castilla y León,…).
Como acabo de apuntar, se trata de dotar a todas las Comunidades Autónomas de un órgano descentralizador de gobierno del Poder Judicial que fuera capaz de sustituir a las actuales Salas de Gobierno, con las competencias que estas tienen y algunas otras que ahora se encuentran residenciadas en el Consejo General del Poder Judicial.
Para los detractores de cualquier descentralización de la Administración de Justicia y para quienes quieran ver en esta propuesta el principio de la división territorial o del Poder Judicial, cabe añadir que sobre este particular ya se pronunció la STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010), con motivo de recurso de inconstitucionalidad planteado frente al estatuto de autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006), donde el Alto Tribunal no la consideró inconstitucional la creación de este tipo de órganos, sino que remitía su regulación a la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985). Además, ese organismo cuenta con previsión legal en todos los estatutos de autonomía reformados, no solo en el de Cataluña.
La composición de este órgano nuevo debería tener en cuenta las razones institucionales (el Presidente debería ser nombrado por el Consejo General del Poder Judicial), pero sus integrantes lo designarían los Parlamentos Autonómicos.
Su composición debería estar condicionada al número de órganos jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma. En ningún caso la composición final debería tener número par.
IV. NUEVA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Junto a las reformas orgánicas anteriores, deberán abordarse también otras más en la denominada administración de la administración de justicia española, según la terminología asentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 56/1990 (LA LEY 58173-JF/0000). En este sentido, dos fundamentales y urgentes:
1. Nueva Oficina Judicial. A pesar de que este nuevo modelo fue incorporado a nuestro sistema con la reforma de la Ley Orgánica de 2003, lo cierto es que trece años después no se ha culminado su implantación, ni siquiera en el territorio de dependencia del Ministerio de Justicia; es más, en estos momentos en algunas capitales conviven sin ningún tipo de rubor ni justificación los dos modelos, el de la secretaría tradicional y el de nuevo modelo de oficina judicial, con un resultado diferente según el distinto modelo de que se trate. De ahí la urgencia en el despliegue del nuevo modelo, pues no existe justificación alguna para que el nuevo modelo de oficina judicial, que estadísticamente ha demostrado sus excelencias, siga sin generalizarse en todo el territorio nacional, sin que pueda servir como excusa la falta de presupuesto de algunas Comunidades Autónomas, pues en ese caso deberían buscarse mecanismos que permitieran su subvención o asunción del coste por parte de la Administración General del Estado. De lo contrario, mantener la realidad actual supone reconocer la existencia de un doble nivel de prestación de un servicio público esencial, uno, de mayor calidad y mayor celeridad, sobre todo en la ejecución, el del nuevo modelo de oficina judicial, y, otro, con unas estructuras y servicios trasnochados, el de la secretaría tradicional. Es evidente que esto, entre otros, quiebra el principio constitucional de igualdad.
2. Tribunales de Instancia. De la misma forma, la planta judicial actual vigente desde la vigente ley de Planta y Demarcación de 1988 (LA LEY 2415/1988) ha quedado superada, debido fundamentalmente a una nueva concepción territorial del Estado y a los nuevos sistemas y vías de comunicaciones. Como consecuencia de todo ello, habrá que retomar el borrador que se elaboró en 2010 sobre los Tribunales de Instancia y tratar de elaborar una nueva planta judicial, en base a esa nueva concepción.
Es posible que la culminación del nuevo modelo, al igual que ocurrió en los prolegómenos de la ley de 1988 provoque tensiones y presiones políticas por parte de las corporaciones locales cuyos municipios se vean afectados, pero habrá que asumirlas en aras a la prestación de un mejor y eficiente servicio.
V. NUEVAS TECNOLOGÍAS
Con profundidad y análisis sosegado, habrá que culminar el modelo de las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) en la Administración de Justicia, iniciado en 2009 en la Audiencia Nacional. El modelo, que se ha demostrado viable y plenamente satisfactorio, debe ser implantado en todo el territorio nacional, de manera que la intercomunicación entre todos los órganos de la Justicia española sea una realidad en un futuro inmediato.
Antes de entrar a analizar esta propuesta, permítaseme que traiga a colación algunas notas que considero importantes: A finales de 2013, un estudio realizado por el Banco de España entre los países de la OCDE señalaba que los países que dedicaban una mayor proporcionalidad de sus presupuestos a las nuevas tecnologías en la Justicia, conseguían una tramitación más corta en los procedimientos judiciales. España, que fue la abanderada de la digitalización en la Administración de Justicia, se está viendo superada por otros países europeos, como el Reino Unido, donde, tras un exhaustivo análisis, se ha decidido a invertir 700 millones de libras en digitalización y modernización de su Administración de Justicia.
Sin embargo, la implantación de las TICs en la Justicia no debe hacerse como se ha intentado en el último año, buscando unos resultados inmediatos y sin tener en cuenta las circunstancias de los propios medios tecnológicos. Frente a esta política de resultados inmediatos, las nuevas tecnologías deben convertirse en el elemento definidor de la organización, donde la ecuación un funcionario un ordenador ya no sea suficiente, sino que el nuevo modelo se fundamente en una relación de capacidades de los medios tecnológicos como elemento definidor de las necesidades humanas y de los espacios físicos. Es decir, a pesar de que en esta exposición se haya incluido antes el nuevo modelo organizativo y después las nuevas tecnologías, lo cierto es que aquél debe ser definido a tenor de éstas, pues las nuevas tecnologías han de ser las que definan los espacios y la propia organización, ya que solo con las nuevas tecnologías se puede dar una respuesta más rápida a las peticiones de los ciudadanos.
La implantación de las nuevas tecnologías, por una parte, debe ser considerada como una cuestión de Estado, incluso para las CCAA con competencias asumidas, de modo que, en esa previsión presupuestaria a la que he hecho mención en apartados anteriores, deberá tenerse en cuenta la implantación de las nuevas tecnologías. Aunque a corto plazo pueda suponer un desembolso importante, lo cierto es que, como se recoge en la Ley 18/2011, la implementación de las nuevas tecnologías proporcionará una Justicia más accesible, más transparente, más ágil, más eficiente y más sostenible.
Por otro, esta implantación no puede ser hecha de espaldas a los operadores judiciales. He mencionado anteriormente el caso de Inglaterra donde estuvieron dos años analizando los pros y los contras de la implantación de las nuevas tecnologías y tras ese período de reflexión entre todos los agentes intervinientes, se tomó la decisión de hacer una inversión elevadísima para lo que suele ser el sistema judicial inglés. En nuestro caso, debería abordarse ese estudio con seriedad y despojándonos todos de prejuicios y atavismos, para conseguir datos suficientes que avalen la implantación definitiva de las nuevas tecnologías sin que frente a las mismas puedan plantearse objeciones de peso. Mientras no se consiga esto, de nada servirá que se añadan preceptos a las leyes, todo caerá en saco roto.
En relación con lo anterior, permítaseme añadir dos datos finales, dentro de este apartado: En primer lugar que, a pesar de las múltiples instrucciones y acuerdos que han retrasado su entrada en vigor, en el artículo 172 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) se establece que a partir del 1 de enero de 2016 es obligatorio para todos los profesionales remitir sus escritos a todos los Juzgados y Tribunales de manera telemática. Y, en segundo, que, según se recoge en la Ley 18/20011, a partir del 7 de julio de 2016 también será obligatorio realizar toda la tramitación de las actuaciones judiciales de forma electrónica.
VI. INSTRUCCIÓN PARA LOS FISCALES
Otra de las modificaciones que deben llevarse a cabo de inmediato es introducir las reformas legales necesarias, previsiblemente la promulgación de una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), por la que se encargue al Ministerio Fiscal la dirección de la instrucción por delitos, complementándose esta nueva tarea con la creación de los jueces de garantías, que serían los encargados de adoptar las medidas de carácter personal, las necesarias para el afianzamiento de éstas y las de carácter patrimonial. Creo que estamos ante una cuestión socialmente admitida de forma mayoritaria y también por la mayoría de los partidos políticos, por lo que no debería haber demasiado problema para incorporar esta reforma a la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882).
Mayor problema se suscitará con los temas orgánicos, pues es evidente que esta nueva distribución competencial requerirá de una nueva configuración e integración de las fiscalías, sobre todo del personal al servicio de la administración de justicia, de manera que sus plantillas deberán aumentar exponencialmente, si bien, en la mayoría de los casos, esta labor consistiría básicamente en hacer un trasvase lo reubicación de los efectivos de este personal desde las actuales secretarías a las fiscalías. No entraré a analizar las previsibles y necesarias modificaciones estatutarias que esta reforma exigirá, pero todo ello debería abordarse en la próxima legislatura sin más demora.
Esta nueva configuración provocará una reducción de los efectivos de jueces de instrucción y un aumento en la plantilla de fiscales. En el caso de los jueces la solución también vendrá dada por una política de redistribución y de la nueva organización de la planta que provoque la creación de los Tribunales de Instancia, lo que también redundaría en la ratio a la que me referiré en el apartado siguiente.
VII. MÓDULO DE TRABAJO O DE RESULTADOS
Como ya he dejado apuntado, una de las cuestiones más apremiantes es afrontar el establecimiento de una ratio número de ciudadanos/número de jueces. Antes de entrar a analizar esta cuestión debemos dejar claro que la ratio española en estos momentos es de 1 juez por cada 8.579 ciudadanos que es el resultado de dividir 46.000.000 de habitantes que tiene España, según el Instituto Nacional de Estadística, entre 5.362 jueces existentes en nuestro país, a tenor del último escalafón publicado por el Consejo General del Poder Judicial.
Para poder llevar a cabo la labor de fijar una ratio ideal será necesario, más que buscar la referencia de otros países de nuestro entorno cultural, deberían realizarse una serie de estudios en profundidad que permita establecer de forma detallada el número de asuntos que puede conocer y resolver un juez o una Sala, según los diferentes órdenes jurisdiccionales y la composición de las segundas. También debería establecerse ese número de asuntos en órganos mixtos y en los de jurisdicción desdoblada, de modo que todos los jueces destinados en órganos judiciales del mismo nivel y categoría deban resolver como mínimo un número igual o parecido de asuntos en períodos anuales y a todos ellos se les pueda exigir el cumplimiento de ese mínimo. Una vez fijado ese módulo, todos los integrantes de la carrera judicial de un mismo nivel o categoría deberán resolver, como mínimo, el número de asuntos que se les hubiera asignado; quien no lo consiga sufriría una penalización pecuniaria, de la misma manera, quien los superara recibiría una compensación económica en la misma proporción. Si el déficit fuera suficientemente llamativo, esta carencia podría conllevar, además del descuento económico, responsabilidad disciplinaria. Es evidente que esta labor no será fácil de plasmarse en una resolución, pues estas operaciones no deberían limitarse únicamente a meras operaciones aritméticas, sino que también debería tenerse en cuenta el contenido de las resoluciones, su revisión o anulación por instancias superiores, etc.
En la medida de lo posible, estos módulos serían los que sirvieran también de índice para establecer las plantillas del resto del personal. Asimismo, el establecimiento de estos módulos de trabajo servirá para establecer mecanismos de valoración en la promoción personal de jueces y del resto de personal cuyo sistema de promoción también tenga como base el cumplimiento del trabajo habitual.
Evidentemente, esta exigencia conllevará el establecimiento de unas plantillas de funcionarios racionales y acordes con la exigencia de resolución, sin perjuicio de que deban introducir mecanismos para situaciones coyunturales a todos los niveles.
Una vez fijados estos módulos de trabajo, resultará más fácil establecer una ratio realista y no ficticia, de forma que en caso de necesidad se convocarían nuevas oposiciones para cubrir nuevas plazas o se establecerían mecanismos capaces de favorecer la asunción del trabajo que supere los módulos fijados mediante la fijación de algún tipo de compensación económica o profesional.
Es obvio que para la fijación de este módulo, como ya he dejado apuntado, deberá llevarse a cabo un estudio sociológico exhaustivo que permita analizar las diferentes causas concurrentes, y con ello puedan establecerse mecanismos de control de la actividad más equitativos que los que existe en la actualidad.
VIII.- NUEVA REGULACIÓN DEL INDULTO
Aunque no propiamente de la Administración de Justicia, y sí de una acción de gracia residenciada en el Poder Ejecutivo, se suele ligar a la Administración de Justicia esta atribución al Gobierno. Sin embargo, dado que la adopción de esa medida de gracia sí tiene repercusión en el cumplimiento de las penas, debería tenerse también en cuenta en esta reforma en profundidad de la Administración de Justicia. En efecto, a pesar de que el indulto sigue siendo una medida de gracia, relacionada con el resultado de la Justicia penal, su regulación debe ser abordada en profundidad y adaptarse a los nuevos tiempos que vivimos. No hemos de olvidar que la vigente normativa data de 1870. La nueva ley reguladora del indulto, aparte de reglar los supuestos en los que cabe y el procedimiento a seguir, debería excluir expresamente la concesión de cualquier tipo de medidas de esta naturaleza para los condenados por determinados delitos especialmente repudiados por la sociedad, como pueden ser los referidos a malos tratos de género o los de corrupción, por citar dos supuestos.
Por todo ello y dentro de la reforma deseable, deberá abordarse la aprobación de una nueva ley de indulto (LA LEY 3/1870) en la que, manteniendo la competencia de la acción de gracia en el Poder Ejecutivo, la misma deba estar reglada y la decisión quedar sometida al control de legalidad por parte de los órganos jurisdiccionales.
IX. REGISTRO CIVIL.
Aunque no se trate de una función propiamente jurisdiccional, la experiencia de los años de existencia de esta institución desde su creación a finales del siglo XIX sigue aconsejando que el Registro Civil se mantenga dentro del seno de lo que consideramos la Administración de Justicia. Es evidente que para realizar las funciones propias de este Registro no es necesario que al frente de cada uno de ellos deba haber un juez, pero no es menos cierto que su vinculación y tutela aconsejan su permanencia dentro del seno de la Administración de Justicia. Para ello es urgente definirse sobre el modelo y las garantías de que debe revestir el sistema de llevanza del mismo. En tal sentido, no hemos de olvidar que en 2011 se aprobó por unanimidad de los diferentes Grupos Parlamentarios existentes en aquel momento una Ley del Registro Civil y que su entrada en vigor se ha ido posponiendo por medio de un Decreto Ley que ha prorrogado la “vacatio legis” inicial, tratando de soportar las diferentes presiones corporativistas sobre el Gobierno de turno, pero sin que, a pesar del tiempo transcurrido, se haya tomado una decisión definitiva.
Con independencia de la solución que definitivamente se adopte, debe quedar constancia en estas notas que la ley de 2011 tenía su sustento principal en las nuevas tecnologías y que fue alabada por la mayoría de juristas. Precisamente por ello debería retomarse esa ley neonata y desarrollarse en la nueva legislatura para dejar los registros civiles dentro del organigrama judicial y bajo la dependencia de los Letrados de la Administración de Justicia (anteriormente denominados Secretarios judiciales). El camino es fácil y en el Ministerio de Justicia ya se barajó esta posibilidad con textos y documentación al efecto, incluso con las reformas legislativas necesarias para poder llevar a cabo el desarrollo de la misma y las modificaciones necesarias.
Podríamos añadir algunas otras medidas, ligadas directamente a la Administración de Justicia, pero no incardinadas propiamente dentro del organigrama de este servicio público, como podría ser la solución del mal resuelto hasta ahora problema de la justicia gratuita, o el desarrollo de la Ley de la Memoria Histórica (LA LEY 12969/2007). Pero estos problemas, que deberán ser abordados también con urgencia, considero que extenderían en demasía el contenido de estas notas.
Por todo ello, con estas propuestas se pretende compendiar el grueso de las reformas necesarias para poder efectuar una reforma en profundidad de la Administración de Justicia, pero sería pretencioso por mi parte pensar que las mismas constituyan una compilación de todas las necesidades que tiene en estos momentos la Administración de Justicia en nuestro país, pues es posible que algunas otras necesidades hayan quedado en el tintero, por olvido o por darse por supuestas, por lo que lo concibo más como un catálogo abierto al que se podrán añadir otras muchas no recogidas aquí, o que se manifestarán con la puesta en práctica de las que aquí se proponen, pues lo que pretendo en el fondo es suscitar un debate, similar al que se abrió con ocasión de la elaboración del denominado “libro blanco de la justicia”, elaborado por el Consejo General del Poder Judicial a finales del siglo pasado y una vez fijados los objetivos, llevarlos a un gran Pacto de Estado por la Justicia, a pesar de que todo este itinerario pueda superar el período de una legislatura. En una podría abordarse el debate y la fijación del pacto, dejando su desarrollo para otras venideras, pero siempre asumiendo el compromiso de llevarlo a término. Los ciudadanos lo están demandando y la falta de materialización de esta demanda en un desarrollo concreto puede provocar un bucle de frustración de consecuencias impredecibles.
XVII Congreso UPSJ Córdoba 2024
Patrocinadores
Colaboradores
